共和八年，当国家实现统一后，摆新内阁面前的就是废除前清与列国签定的诸多不平等条约，废除不平等条约可以说是新内阁的首务，毕竟这些不平等条约直接关系到国家的尊严与利益，更是关系到新内阁的威望。

但废除不平等条约从何着手，复兴党内的激进派希望一劳永逸的武力收复租界、以及租借地，同时废除全部的不平等条约，而稳健派和外交部则认为应通过外交努力，尽可能通过外交的方式收回国家权益，最终出于多方面原因考虑，司马同意了外交部的意见，通过谈判解决这些问题。

三年来外交努力尽管进展不大，但仍取得了些许进展，像收回租界巡捕权、关税保管权之类以及汉口租界的收回，诸如此类进展在一定程度上鼓舞了外交部“修约外交”的信心。中外间所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中最关重要而足制中国命脉者，为协定关税和领事裁判权。

因而，共和政府首先就关税自主展开了交涉，同样关税自主谈判亦最困难的谈判。

鸦片战争后，中国已失去关税自主权，但海关行政仍由中国管理。1853年9月，上海小刀会起义，占领上海县城，迁设租界外滩的江海关被群众捣毁。1854年夏，英领事阿礼国提出一个中外合组海关的方案，两江总督怡良派苏淞太道吴健彰于6月29日和英、美、法三国驻沪领事会晤，规定：三国领事各提名一人，由中国任命为税务监督，与中国共同管理江海关的征税事宜。1858年清政府与英、美、法签订的《通商章程善后条款》对这一办法作了修改：“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，毋庸英官指荐干预”，并“各口划一办理”。

1859年江海关英籍税务监督李泰国被委派为总税务司，负责募用外国人在各口岸任税务司，从此，外籍税务司管理中国海关便成为制度了。1861年起，广州副税务司英人赫德任总税务司（初为代理），一直管理中国海关近半个世纪。

终清一代，海关管理征税，税款的保管则由清政府任命的海关监督掌握。辛亥革命爆发后，总税务司伙同北京的外交团把海关税款分存于汇丰、德华、道胜三家外国银行的总税务司帐户。从此，税款保管权也落入外国人手中，甚至连偿债、赔款剩下的关余，中国政府也无权动用。

关税直接关乎政府财政收入，也是民族工商业和国内市场健全发展、消除外贸逆差的有力保障。中国自晚清就丧失了关税自主权，被迫接受列强强加的“协定关税”。根据“协定关税”，中国对进口货物只得征收5%的税收，不得加税。

对于后进的国家来说，关税是保护幼小的民族工业、抵制外货倾销的有力手段。中国自鸦片战争后便丧失了关税自主权，以5％的协定关税成为世界上最低的进口税率。这种值百抽五的协定关税税率，是世界上最罕见的低税税率，对于列强国家向中国廉价倾销商品和掠夺工业生产原料，提供了极为有利的条件，从而严重地破坏了中国的民族市场，摧残了中国工商业的发展，同时大大削弱了中国政府的财政收入。

也正因如此，自共和八年起，当国内趋于稳定后，便开始力图通过外交努力实现“关税自主”，以本国的财政、经济和文化的需要，自行以法律制定国家关税税制，不受他国制肘和牵制。

自共和九年起，由外交部发起的“关税特别会议”几乎每三个月举行一次，其目的就是在收回关税自主权，但三年来的努力，所收回的仅仅只是税款的保管，各国均拒绝交还中国关权，控制中国的关权，是一个打击中国实业发展最力的武器，其中犹以日本为最。为了补偿这关税损失以及保护国内实业，政府只能通过对进口商征收“进口商品附加税”的临时举措以确保关税收入，同时达到保护国内实业的目的，但这只是临时举措，最根本的解决之道在于收回关税自主权。

共和八年后的中国的对美国的投资者和银行家们来说是一个宝库，三年来他们不断的把资金投到中国欣欣向荣的工业，而中国政府和民间资本则在三年来增加了对南方各省的投资。到共和十年，美国在中国的外国投资总额中已经达到了百分之五十五，涉及到从造船到纺织等诸多轻重工业，仅在共和十年美国资本界在家直接投资即高达三亿美元。

而几年来，美国的报界始终对传奇般的中国市场的前景大事宣传，到共和十年，美国对华的出口额占百分之十六，而且这个数字每天都在增加，中国南方的钢铁厂需要美国的废铁、整个中国都需要美国的石油，甚至于中国成了美国海外的第三大主顾。

“我所到之处，都听到这样的意见：我们两国终于垮越的太平洋的天堑互相了解，认识到我们靠友谊建立的团结比纸上条约建立的团结更加牢固。”

已经卸任的前驻华公使保罗。芮恩施在自己的回忆录中如此提到，任何人都能觉察到因为日本的威胁，共同的利益促使中美两国走的越来越近，对于美国而言，美国的资本界需要中国的市场。不过尽管如此，美国仍然是享有诸多特权的列强之一。为突破各国在关税自主权上坚持，美国无疑是最佳的突破口，而且其对归还中国“关税自主权”已多次有主动表现。

“顾总长，在原则上，我国政府对于贵国提出的关税自主的请求，从来都是持支持态度，但希望顾总长注意到一点，一但贵国收回关税自主权后，是否会单独给某一国以贸易最惠国待遇！比如日本！目前贵国正在于日本进行会谈，以开创两国关系新纪元，在贵国收回关税自主权后，是否会给予日本以最惠国待遇以用于提升两国关系。”

作为芮恩施的继任者，柯兰在来华出任大使前，即获知国内对于目前控制着中国的新政权提出的关税自主权抱以积极态度，而这一态度的根本则主要是出于加强中国以稳定远东国际秩序的传统信念，欲以有步骤“加强中国现政权”的方针，来对日本谋求在华独占利益有所阻拦和遏制。

但在另一方面，随着中国派出特使访问日本，同时日本新内阁表示出愿于中国调整关系的态，却使得国内对中国提出的“关税自主”以及修订新约发生了分歧，根本原因在于担心中国是是否会与日本合作，如果那样的话加对美国在亚洲利益无疑将是沉重的打击。

“柯兰公使，修正与日本目前紧张的关系，是我国出于避免两国间战争的考虑，至于最惠国待遇，至少在未来十至十五年内，我国并无任何打算将其授予某一国！尽管我国与贵国一般推崇自由贸易，但自由贸易的前提在于保护我国本就脆弱不堪的工业经济，同时如果我国在未来计划授予他国贸易最惠国待遇的话，美国将是我国优先考虑国家，毕竟美国现在是中国最大的贸易伙伴！对于这一点，我想我们的可以签定相关条约。”

柯兰的回答让顾维钧明白美国的顾虑在什么地方，他们担心的不是中国可能会给予日本贸易最惠国，而是担心中日之间可能的合作，中日间的对抗无论是对于美国或是其它任何一个欧洲列强而言，无疑是保持本国在远东利益的一个的根本。

“至于日本，柯兰公使应该注意到一点，虽然在归还山东权益上，目前两国已经达成一致，但至今日本仍然占据着我国的辽东半岛以及台湾岛，这一切都是不可接受的，未来谋求的收回两地将是我外交部工作重点！我国总理曾对国民许诺，无论如何都会收回他国割据地，我想在这种情况下，我国政府很难给予日本贸易最惠国待遇！”

在柯兰仍在沉思的时，顾维钧开口补充道，目前中国的外交政策早已经制定，在中国英国享有最多的特权，而日本的则对中国持有最大之野心，正因为如此联美抑日、联德法抑英，是未来外交工作的重点，美国人的担心根本就是杞人忧天！

顾维钧的回答让柯兰陷入了沉思，在与芮恩施交接时，芮恩施曾经特意告诉过自己永远不需要担心中日两国间可能的合作，至少在中国人彻底击败甚至占领日本前，在亚洲美国永远不需要担心中日两国可能会携手并肩。

“柯兰公使，关税自主为独立国家主权之行使，无论列国是否同意，我国在关税自主政策绝不会改变，国会目前正在审议《国定进口关税暂行条例》，如此《条例》获得批准，明年1月1日前，无论外交努力是否取得进展，我国陆海关税一率自主，介时将派兵进驻我国各海关！以确保关税自主权得复！”

柯兰的沉默让顾维钧只能抛出另一个刹手锏，总理不愿意再等下去，共和十一年元旦，无论外交部是取得突破性进展，其都会派军队接管海关，同时舰队也会进入战备，为了关税总理宁愿进行一次赌博，尽管这场豪赌在顾维钧看来的所担负的风险甚至远大于因欧洲停战而引发的经济危机，但此时任何人都无法说服总理，顾维钧已经获知，此时国防军实际上已经进入了战备，目前举行的太湖军演，实际上总理长江流域增兵的一个准备。

一但介时列强为维持所谓的“协定关税”，向各海关派出军舰，顾维钧宁愿相信日本人会把台湾还给中国，也不会相信那支求战心的国防海军会会任由其进入国港，介时恐怕不仅仅只是收回关税那么简单，或许那时激进派所渴望的果断行动将会在全国上演。

而在此之前，顾维钧能做的就是力争在各国间取得一个突破口，作为主要列强的美国一但同意归还中国关税自主权，那么未来英法等国只会跟风而动，界时即便是强行收回关权，亦不会引起各国激列反应。

“顾总长，对于是否同意贵国收回关权，尚需我国政府经过讨论后方能给予贵国最终答复。我个人支持贵国收回关权！在我的报告中我会注明这一点！”

在沉默了数分钟后，柯兰终于开口作出了回答，柯兰选择了芮恩施曾给出自己的建议，未来五年间对中国持加强中国实力的方针，同时尽可能推动中国国内反日情绪。

“另外，我想问一下，贵国目前是否有进一步扩充海军实力的方案，目前贵国所拥有的六艘袖珍战列舰，或许并不能担负起维护海防的需要！”

柯兰最后的提问令顾维钧一愣，但仅过几秒钟随即明白眼前柯兰的意思，中国海军扩充！会引起谁的警惕？只有日本！显然无论是柯兰和美国政府希望中国做出实际行动，海军那即便是增加一艘真正的主力舰，都将会造成中日两国关系的再次紧张。

“柯兰公使，顾某并不是军人，但亦知道一点，建立一支可保护我国海疆与海洋权益的海军，是我国政府与国民不懈之追求！”

顾维钧意味深长的回答道，对于海军是否有扩充实力的计划，顾维钧并不清楚，但顾维钧却知道海军有一个六十万吨的整军计划。